|
|
|
Андрєй Захаров“Виконавчий федералізм” у сучасній Росії© А.Захаров, 2001
Як відомо, федералізм - поняття багатопланове. В останні роки у ньому все частіше бачать не просто політичну і правову доктрину, але й своєрідне вчення про людину. “У своїй основі федералізм - це питання взаємовідносин, - вважає, наприклад, Д.Елазар.[1] - Воно втілюється у конституціях та інститутах, структурах і функціях, але в кінцевому підсумку значення мають саме взаємовідносини” (курсив автора - А.З.) [Элейзер 1995: 108]. Це означає, що схильність членів тієї чи іншої соціальної спільноти до певного типу взаємовідносин безпосередньо позначається на федералістських експериментах [детальніше див. Захаров 2001]. Інакше кажучи, на думку прихильників даного підходу, успіх федеративної моделі напряму залежить від наявности певного антропологічного “субстрату”. Адже “той факт, що існує особлива федералістська політична культура, на сьогодні визнається вже всіма фахівцями в галузі порівняльного федералізму, хоча питання про її складові ще досі до кінця не з’ясоване” [Элейзер 1995: 112]. Ясна річ, що найактивніше подібна концепція використовується у федералістській компаративістиці. На перший погляд, таке трактування видається досить спірним, адже культурну зумовленість тих чи інших інституційних форм украй важко довести. Крім того, різні культури часом породжують схожі соціально-політичні установи. Разом з тим, воно є вельми привабливим: адже якщо вдасться виділити “фермент федералізму”, можна буде рекомендувати федералістські рецепти там, де для них є передумови, і, навпаки, утримуватися від нав’язування федеративної моделі без належних умов. Зокрема, евристичну вартість цієї концепції цікаво було б випробувати в Росії, де вже десять років тривають нескінченні суперечки про долю федерації. Приступаючи до дослідження, окреслимо два базові підходи до федералізму. Згідно з першим, поширеним у багатьох европейських країнах, включаючи Росію, федералізм являє собою певний тип взаємовідносин між політичними утвореннями різного рівня. Ключовим терміном у даній системі координат виявляється “держава”. Так, в інтерпретації російського мислителя І.Ільїна, який неодноразово звертався до теми федералізму, “федерація можлива лише там, де наявні декілька самостійних держав, які прагнуть об’єднатися” (виділено мною - А.З.) [Ильин 1991: 52-53]. Іншими словами, федерація є комплексом, що пов’язує відношеннями координації (а не субординації)певну сукупність соціальних інститутів. У такому трактуванні федералізм бачиться рукотворним первнем: для його впровадження потрібна лише політична воля, а рушієм такої операції є державна влада. Саме у цій площині слід розглядати, наприклад, міркування, які час від часу можна почути, про те, як добре було б зробити Україну федерацією чи включити федеративні принципи до конституції Естонії. У відповідності до другої доктрини, котру відстоюють здебільшого американські вчені, федералізм є формою самоорганізації громадян, яка забезпечує узгодження індивідуальних інтересів [2]. У даній парадигмі федералістський експеримент у США вдався перш за все тому, що побудова принципово нової, нецентралізованої політики тут починалася з конкретної людини, яка мала непорушні права і свободи. Що ж стосується взаємовідносин між елементами державної системи, то вони були вторинними, “надбудованими” над особистісним виміром федералістської ідеї. Не випадково “у політичній теорії англомовних країн і, насамперед, в американській теорії федералізму відсутнє поняття держави як такої [Элейзер 1995: 110]. Якщо перша концепція головним у федералізмі вважає зовнішній, правовий бік, то друга орієнтована на його людський зміст. Саме остання й цікавитиме нас у даній статті. Вихідним пунктом міркувань стане незаперечний факт: будучи створеними, федерації функціонують неоднаково. “Ідеальної та загальнопридатної моделі федерації просто не існує… Навіть у тих місцях, де запроваджуються ідентичні інститути, несхожість обставин змушує їх діяти по-різному”, - констатує канадський дослідник Р.Воттс [Watts 1999]. І якщо одні федерації більш-менш адекватно виконують своє призначення, то інші хитаються у перманентних кризах і внутрішніх чварах. (Не виключено також, що в деяких ситуаціях федеративні рецепти просто протипоказані [3]). Ясна річ, аналізуючи різні шляхи федерацій, слід враховувати широкий комплекс факторів, до яких належать історичні, економічні, етнічні й навіть географічні умови. Однак, на думку американських учених, цього недостатньо. Аніскільки не ставлячи під сумнів важливість кожного зі згаданих елементів, деякі дослідники роблять акцент на ціннісних параметрах тієї чи іншої політичної системи. “Вплив федеративних принципів, - відзначає Елазар, - виходить далеко за межі чисто інституційних відносин. Ідея спільноти як партнерства являє собою ключовий принцип федералізму й основу його інтеґруючого впливу” (курсив автора - А.З.) [Elazar 1984: 190]. З цією досить очевидною тезою навряд чи варто сперечатися. Але, позаяк ідеться про партнерство, важливо уточнити, на яких цінностях воно будується. Відповідь, яку пропонують американські автори, цілком однозначна: йдеться про традиційні ліберальні цінності, котрі стали фундаментом американської цивілізації з самого її зародження. Як відомо, розквітові цих цінностей сприяв цілий ряд обставин: величезні запаси вільних земель, вплив англійської політичної культури, популярні серед переселенців релігійні інтерпретації соціального контракту. “Обрання людей на виборні посади, - вказує британський історик П.Джонсон, - стало однією з перших навичок, освоєних поселенцями в Америці” [Johnson 1999: 71]. Треба, щоправда, мати на увазі, що такого роду логіка зобов’язує. Погоджуючись із нею, доведеться визнати, що своєрідне сприйняття федералізму - трактування його як сукупність партнерських взаємозв’язків, заснованих на свободі індивіда, - робить Сполучені Штати цілком унікальною державою. А якщо так, то американська федерація стоїть наче осібно від усіх інших федерацій: перефразуючи класичну формулу Орвела, це “федеративніша федерація”, ніж усі решта. Характерно, що в американській академічній літературі такий висновок доводиться зустрічати досить часто, причому термінологія, яку застосовують у подібних випадках, збігається з нашою майже дослівно. Порівнюючи результати федералістських експериментів у США, Індії та Канаді, фахівець з порівняльного федералізму Д.Верне відзначає, що у двох останніх випадках федералізм був лише зручним способом розподілу державної влади, тоді як для американців він став методом регулювання взаємовідносин вільних особистостей. Інакше кажучи, федеративні начала в США визрівали природнім шляхом знизу, в той час як і в сусідній Канаді, і в далекій Індії їх штучно насаджували згори, змінюючи для цього унітарні системи [4]. “Позаяк Сполучені Штати починались як справжня федерація, цю державу можна назвати “федеральною федерацією”, - пише згаданий автор. - Канада та Індія, у свою чергу, виросли із квазіфедерацій, і тому, на відміну від США, вони не є “федеральними федераціями” [Verney 1995: 88]. Що тут мається на увазі? Для Верне, як і для багатьох американців, бути федералістом і бути лібералом - це одне й те ж. У рамках теорії, котра тут розглядається, саме відсутність (або недостатність) ліберальних цінностей заважає Канаді та Індії налагодити федеративну систему: для правлячих еліт цих країн федералізм завжди був поняттям суто інструментальним, позбавленим аксіологічного навантаження. “Канадці та індійці не є лібералами в американському сенсі й, отже, не можуть прийняти американську концепцію лібералізму. Підтвердженням цьому є використання ними федералізму не як мети, а виключно як засобу” [Verney 1995: 91]. Отже, виділимо ключову формулу: федералізм може бути метою, а може залишатися всього лише засобом. Зрозуміло, що тут ідеться про федералізм у найширшому розумінні, про згадане вище його трактування, котре в Росії практично не вживається. Та це, до речі, й непогано - нам власне не завадило б розширити обрії федералістського дискурсу. Як зауважив Воттс, західні дослідники ще в 1950-і роки “прийшли до розуміння того, що вузькоюридичне тлумачення конституцій не здатне адекватно пояснити особливості політичних процесів, які відбуваються всередині федеративних систем” [Watts 1999: 15]. На жаль, російська гуманітарна наука досі ще майже не знайома з цим віянням. Працюючи з федералізмом у його суто правовій іпостасі, вітчизняні вчені вперто обминають украй важливі параметри федералістського експерименту - поки що лише експерименту! - в нашій країні. Адже якщо очистити міркування американських фахівців від лушпиння порожніх понять на кшталт “федеральна” чи “нефедеральна федерація”, з’ясується, що йдеться про тривіальні загалом речі: про те, що федералізм як правова система безумовно потребує підкріплення у вигляді розвиненої демократичної культури і сильного громадянського суспільства. І навпаки, за відсутности цих умов федералістські проекти приречені на невдачу, а федеративна ідея виявляється беззмістовною. * * * Показовим у цьому сенсі є досвід федеративного будівництва у тих районах світу, де громадянських традицій донедавна не було взагалі, а демократичні інститути створювалися “з чистого аркуша”. Саме таким є, наприклад, випадок Ніґерії - найбільшої африканської федерації, на території якої проживають біля 400 лінгвістичних та етнічних груп [5]. Федеративні підвалини у цій країні були закладені ще при англійцях: згідно зі схваленою британським парламентом у 1954 р. конституцією, п’ять реґіонів, які входили в колонію, утворили Ніґерійську Федерацію. Проте відразу після завершення адміністративної реформи з’ясувалося, що на території кожного реґіону поряд з домінуючою етнічною групою є декілька меншин, які з наближення незалежности переймалися ідеєю власної державности. Намагаючись подолати цю колізію, ніґерійська держава стала на добре знайомий нам шлях: у відповідности до конституцій 1963, 1979 і 1999 рр. у країні створювалися нові національно-територіальні одиниці. Зрозуміло, що подібне “реформування” аж ніяк не вирішувало проблему - навпаки, бажаючих обзавестися власною державністю ставало дедалі більше. Як відзначає місцевий автор, “за десятиріччя, що минули після проголошення незалежности, ніґерійські політики так і не зуміли остаточно домовитися про те, скільки ж суб’єктів повинно входити до нової федерації” [Williams 1988: 399]. У 1963 р. чотири історичні реґіони Ніґерії були перетворені на 12 штатів. У 1976 до них додалося ще 7 нових, у 1989 кількість штатів зросла до 21, а в 1991 р. - до 30. Нарешті, в 1997 р. їх стало вже 36 [Ekwueme 1999], і кінця цій прогресії поки що не видно. Не зайвим буде зауважити, що всі описані новації впроваджувалися на тлі постійного втручання військових у політику. Нагадаємо, що 29 з 39 років свого існування як незалежної держави Ніґерія перебувала під владою військових режимів. Будучи зрівнювачами за природою, генерали не звертали особливої уваги на федералістські розділи конституції. Вони, щоправда, активно продовжували створювати нові штати, приписуючи даному методові універсальну силу. Як стверджував черговий ніґерійський диктатор М.Мухамед, “побоювання, що один реґіон домінуватиме над іншим, досить легко усувається за допомогою конституційних законів, які створюють нові штати” [цит. за Williams 1988: 399]. Сьогодні навряд чи можна говорити про те, що Федеративна республіка Ніґерія хоча б віддалено відповідає елементарним федералістським стандартам у ціннісному їх розумінні. В черговий раз полишаючи політичну сцену в травні 1999 р., армія наділила країну новою конституцією, яка знову посилює централізаторські тенденції. Західні вчені ще розмірковують, чи остаточно провалився федеративний проект у Ніґерії, чи надія все-таки є. А для нас ця доволі показова історія лише підтверджує вже відому істину: незалежно від місця і часу демократія, громадянські інститути й федералізм взаємно обумовлюють одне одного. Там, де традиції громадянськости слабкі, демократичні інститути не працюють, а державі належить безумовний пріоритет над індивідом, федералістська модель вироджується у фарс. Як наголошує Елазар, “життєво важливою для ідеї федералізму є наявність громадянського суспільства. Підтвердженням може бути той факт, що сучасний федералізм не заявляв про себе, поки ідея громадянського суспільства не стала основоположною для політичного життя Заходу” [Элейзер 1995: 109]. Тісно пов’язані між собою також федералізм і демократія, позаяк федеративна ідея ґрунтується на ключових принципах демократичного етосу - вмінні громадян погоджуватися один з одним, наявності кількох центрів прийняття політичних рішень, діалоговому режимі вироблення спільних позицій, неприйнятті надмірної концентрації влади, повазі до конституції [Watts 1999; 14]. Нарешті, такою ж безперечною є спайка федералізму і ринкової економіки: не випадково переможна хода федералізму почалася порівняно недавно, в епоху зрілості ринкових принципів. Заохочуючи договірні начала й децентралізацію економічної діяльности, відстоюючи незалежність виробника та пріоритет споживача, сучасний капіталізм сприяє утвердженню у світі федеративних устоїв. Врешті-решт, обидві доктрини базуються на визнанні однієї й тієї ж істини: “для побудови взаємовигідних стосунків людям зовсім не обов’язково любити одне одного” [Watts 1999: 5]. Отже, світ, з якого вигнана економіка неринкового типу, все більше буде тяжіти до федералізації. Іншими словами, федералізм та ідея свободи (і в політичному, і в економічному сенсі) невіддільні одне від одного. До речі, ця обставина пояснює, чому в колишніх комуністичних країнах федеративні принципи залишаються практично незапотребуваними. Незважаючи на надзвичайно строкатий в етнічному відношенні склад СССР, утворені на його уламках молоді держави майже одностайно відкинули федеративну модель. І мова навіть не про середньоазійські “деспотії”, чиї складні стосунки з демократією загальновідомі; такий очевидний вибір не зробили й такі держави, як, наприклад, Грузія, Молдова, Україна та Естонія, котрі з будь-якого приводу підкреслюють свою відданість европейським цінностям. Хоча кожній із цих країн федеративні рецепти зняття міжнаціональної напруги обіцяли немалі вигоди, вони не викликали в них особливого зацікавлення. (Здоровий глузд, щоправда, поступово бере гору: напередодні другого десятиріччя незалежности федералістські підходи обговорюються практично в усіх названих країнах, за винятком хіба що Естонії [6]). Серед уламків колишнього Совєцького Союзу Росія фактично опинилась у становищі першопрохідця, котрий поєднує політичні й економічні перетворення з федеративним будівництвом. Ясна річ, подібне спостереження свідчить не про те, що ми - найвільніша країна в постсовєцькому просторі. Проте федеративний характер російської державности явно підвищує наші шанси обзавестися стабільною демократичною системою. Адже, як справедливо зазначає Елазар, “за винятком Франції, майже всі політії, що розглядаються як зразки демократії, або є федераціями, або ж широко застосовують федералістські підходи” [Elazar 1987: 108]. Тут доречно ще раз повторити: зв’язок між демократією і федералізмом є двостороннім. Торжество демократії створює сприятливі умови для федералістських експериментів, а федералізм, у свою чергу, зміцнює демократичні засади. Відповідно, як уже говорилося, при відсутности демократії та плюралізму федералізм перетворюється на декорацію, порожню форму. У світлі сказаного вище виняткового значення для становлення федеративної системи в тому чи іншому куточку земної кулі набувають історичні корені та характер державности, яка там склалася. Ще раз доводиться, на жаль, констатувати загальновідомий факт: російська політична традиція не надто сприяє розквітові федералізму. Елазар так описує взаємовідносини держави і суспільства в рамках федеративної моделі: “Держава обрамляє суспільство, але одне докорінно відділене від іншого. Сфера суспільного обмежує сферу поширення держави, і при цьому існує достатнє поле, де панує приватне життя, легітимне за своїм власним правом і захищене від безпідставного втручання держави… Держава розглядається як найусеосяжніша асоціація, але не більше” [Elazar 1987: 110]. Нам не доведеться надто довго розмірковувати над тим, чи було що-небудь подібне в історії Росії, - відповідь очевидна. Але якщо так, на що ми можемо претендувати сьогодні? І чи можемо взагалі? “Федерація і демократія, - писав І.Ільїн, - можливі лише там, де у народі виховане почуття обов’язку, де йому притаманні вільна лояльність, вірність зобов’язанням і договорам, почуття власної гідности й чести та здатність до общинного й державного самоуправління” [Ильин 1991: 57](курсив автора - А.З.) [7]. Цілком логічно поставивши федералізм і демократію в один ряд, він не сумнівався у тому, що Росія, не будучи обтяженою громадянськими традиціями, не зможе - та й не повинна - бути федерацією. Сьогодні ми стикаємся з тією ж проблемою. У вітчизняному виконанні демократичне суспільство вийшло досить недолугим, і сперечатися з цим уже не береться ніхто. Перекошена система поділу влад, відсутність того, що прийнято називати “стримувачами і противагами”, тотальна залежність суспільства від держави - все це явно не вкладається в хрестоматійний набір федералістських принципів. Федерація у нас вийшла така ж “недоношена”, як і демократія; в російському варіанті вони цілком відповідають одна одній. * * * Ми опинилися в явно нелегкому становищі. З одного боку, федералізм шалено потрібен Росії: у нас величезна і вкрай неоднорідна країна, на користь федеративного устрою свідчать такі ж самі аргументи, які свого часу забезпечили федералізацію Сполучених Штатів. З іншого боку, справжній - “дистильований” - федералізм у Росії неможливий: країна не готова до нього через історичну спадковість, яка майже повністю виключає ключові компоненти федералістського етосу. Цікаво, проте, що навіть у цій вельми двозначній ситуації Росія, на превеликий подив скептиків, аж ніяк не відмовляється бути федеративною державою. Навпаки, федералістська ідея міцно утвердилася в шерезі тих суспільно-політичних ідеалів, які поділяються переважною більшістю політиків майже усіх напрямків. Прагнення бути федерацією в поєднанні з неможливістю добитися цього одночасно зумовили народження в Росії неповноцінних і половинчатих форм федералізму, якими, мабуть, нам і доведеться вдовольнятися у найближчому майбутньому. Та не будемо аж так палати самозневагою: адже з федералістської точки зору навіть нинішній “проміжний” стан набагато кращий за ті гібридні державні конструкції, за допомогою яких національне питання вирішували спадкоємці Леніна. Головне полягає в тому, що сьогодні російські реґіони і Центр нарешті насправді вчаться домовлятися один з одним. Останнім часом, як зазначає Р.Саква, “за винятком Чечні, досягнення балансу між центром і місцевими властями здійснювалося шляхом переговорів, угод, взаємних компромісів і поступок - коротше кажучи, досить дивного, але явно політичного процесу” [Саква 1999: 7]. У тоталітарному суспільстві в цьому не було найменшої необхідности. Зрозуміло, що внутрішньодержавний діалог має верхівковий характер: самоуправлінські навички перебувають у зародковому стані, через що торг іде за зачиненими дверима, без зайвого розголосу і громадського контролю. Але, повторимо, принциповим є те, що в 1990-і роки складний і необхідний переговорний процес почався, що Москва й реґіони виступали у ньому в ролі партнерів, що субординацію витісняла координація. На схилі єльцинського правління деякі дослідники вважали, що справа зайшла надто далеко, що рівноправність “ллється через край”, бо “Центру, який би виражав загальнодержавну волю, в Росії немає”. Замість нього, як стверджувалося, “є Центр, який представляє сам себе і заради самозбереження вступає у договірні відносини з частинами того цілого, чиї спільні інтереси він покликаний відстоювати”[Клямкин, Шевцова 199: 57]. Такі докори, безсумнівно, багато в чому справедливі. Та це не применшує ролі зазначеного вище фундаментального (і безперечно федералістського за своїм змістом) зрушення: в останні роки Москва була змушена освоювати нову для себе науку переконувати. І, схоже, ці навички стануть у пригоді й надалі, незважаючи на “повзучий” демонтаж вибудуваного Єльциним політичного режиму, запровадження федеральних округів, реформу Ради Федерації, створення Державної Ради та інші адміністративні новації. Як справедливо констатує Саква, зараз “процес відносин між центром і реґіонами головним чином скеровується елітами і здебільшого в інтересах еліт” [Саква 1999: 7]. Але що стосується елітарного характеру угод і концесій, які нині укладаються, то в цьому сенсі ми не одні. Канадському дослідникові Воттсу належить чудовий термін “виконавчий федералізм” (executive federalism), який видається актуальним і для Росії [8]. Досвід Канади цікавий насамперед тим, що там, як і в нас, побудова федерації йшла згори: країна створювалася в результаті договору політичних еліт, а публіка не брала участи в обговоренні навіть питання про доцільність нового політичного утворення. В результаті на світ з’явилася федеративна держава з яскраво вираженими унітарними рисами, яка по праву вважається “однією з найцентралізованіших федерацій сучасного світу” [Watts 1997: 108]. Досі основним методом врегулювання спірних питань, які виникають між Оттавою і провінціями, залишаються кулуарні домовленості, що виробляються на постійно діючій конференції прем’єр-міністрів - у стінах закритого клубу, членами якого є глава канадського уряду та керівники провінцій. Хоча в останні роки така практика принесла Канаді немало користи, її справедливо критикують за недостатню демократичність. Головна проблема полягає в тому, що структура, в рамках якої ведеться діалог, має досить розпливчатий правовий та інституціональний статус. “Зустрічі глав виконавчої влади досі залишаються політичною конвенцією, а не юридичною нормою” [Watts 1997: 83], в результаті чого твердо встановлених правил гри просто немає, а значить, немає і загальнообов’язкових рішень. Серія двосторонніх договорів, укладених між російським федеральним Центром і суб’єктами Федерації, дозволяє припустити, що в останні роки Росія освоювала власну модель “виконавчого федералізму”. Очевидно, у тих обставинах “місця і часу”, які склалися після краху комунізму, такий варіант федеративного діалогу являв собою максимум доступного для РФ, хоча навіть ця половинчата і не надто демократична модель у нас не без вад. Про що йдеться? По-перше, “виконавчий федералізм”, який практикується в інших державах, не суперечить їхнім конституційним устоям: хоча конференції прем’єр-міністрів, які проводяться в Канаді чи Австралії, непередбачені основними законами цих країн, на таких форумах приймаються правові по суті рішення. В Росії ж у цілій низці угод про розмежування предметів відання і повноважень, котрі народились у результаті змови федеральної та реґіональної еліт, порушується конституційний принцип рівноправности суб’єктів Федерації [детальніше див.: Аринин 1997]. Навіть зараз, коли договірний процес застопорився, кулуарні угоди Москви з реґіональним начальством, як і раніше, ґрунтуються на “преференціях”, “особливих режимах” і “винятках”, які мають політичні приховані причини. По-друге, “виконавчий федералізм” ефективно працює лише в тому політичному середовищі, де сильними є парламентські традиції, - не випадково дана система найкраще прижилася в англосаксонських країнах. Вестмінстерська модель демократії диктує жорсткі рамки, в яких вимушені діяти еліти: це вельми ефективний контрольний механізм, який не дозволяє національним лідерам укладати угоди на шкоду суспільству і країні. В сучасній Росії таких стримувачів, на жаль, немає. Представницькі органи усунені від договірного процесу як на федеральному, так і на реґіональному рівні, і всі спроби залучити їх до практики “виконавчого федералізму” донині не увінчалися успіхом. Нарешті, у РФ є надзвичайно слабкими інститути громадянського суспільства, покликані врівноважувати державу. Свого часу згубна для Канади угода про надання франкомовному Квебекові “особливого статусу” в рамках канадської федерації, підписана на озері Міч прем’єр-міністром і главами провінційних урядів, не була реалізована лише завдяки бурхливим протестам громадськости [детальніше див. Johnson 1994]. В Росії, де навіть місцеве самоуправління - сама цитадель громадянськости! - традиційно вважалося різновидом “государевої служби” [9], а громадські об’єднання як до, так і після комунізму чітко знали межі власної свободи, про таке навіть помислити не можна. “Виконавчий федералізм” у його російській версії дозволяє керуючим елітам країни вести торг з ключових питань національної політики: (а) не звертаючи особливої уваги на конституцію; (б) відсунувши на задній план представницькі органи влади; (в) не відчуваючи щонайменшого тиску з боку громадської думки. Цілком зрозуміло, наскільки небезпечним є такий стан справ. Крім того, постає інша надзвичайно серйозна проблема - проблема сумісности федералістських засад із режимом “демократичної монархії”, сформованим у Росії в період президентства Б.Єльцина і закріплюваним сьогодні В.Путіним [10]. Дослідники вже не раз зазначали, що президентська форма правління погано поєднується з федеративним державним устроєм: що ширшими є повноваження Президента, тим більше унітарних рис виявляє та чи інша федерація. Росія не є винятком, навпаки, вона є одним з найяскравіших підтверджень даного правила. Необмежена президентська влада стократ посилює зазначені вище дефекти “виконавчого федералізму”, розмиваючи демократичний зміст федеративної ідеї. Отже, ми підійшли до базового протиріччя російського федералізму. З одного боку, спроби виплекати федеративну ідею в умовах крайнього дефіциту громадянських чеснот і демократичної культури, при відсутности субстрату федералізму - поваги до ліберальних цінностей - закінчуються цілком прогнозованим результатом. “Виконавчий федералізм” у найкращому випадку являє собою проміжну стадію, здатну як розвинути федеративні засади, так і остаточно занапастити їх. Як і будь-яка перехідна форма, “виконавчий федералізм” є недосконалим і суперечливим. У вітчизняних умовах дана модель взаємовідносин реґіонів і Центру є особливо непривабливою, позаяк увібрала в себе всі вади “останнього царювання”: неповагу до закону, зневагу до народного представництва, ігнорування громадської думки. Але, з іншого боку, задамо собі питання: а яка, власне, альтернатива? Ні сьогодні, ні завтра, ні післязавтра ми, безумовно, не можемо розраховувати на те, що антитезою цьому “напівфедералізмові” виступить справжній, тобто замішений на демократичних, громадянських, ліберальних цінностях федералізм північноамериканського типу. Тимчасом з огляду на цілу низку добре відомих особливостей географічного положення, етнічного складу населення, історичної та політичної спадковости федералізм для Росії виглядає не лише оптимальним, але й неминучим вибором. Очевидно, головна проблема нині полягає не в тому, щоб негайно, одним стрибком, опинитись у “справжній федерації”. Те, що краще, як відомо, є ворогом хорошого; але ж і те, що гірше, йому зовсім не друг. Як було показано вище, стан федеративних відносин у тій чи іншій країні досить жорстко лімітується перемінними, які складають поняття “політичної культури”. Спроби вийти за ці рамки закінчуються плачевно. Але відхилення від федеративної моделі, особливо в суспільстві, обтяженому традиціями на зразок наших, дається незмірно легше. Федерації лише вирощуються десятиріччями - скасовуються вони за лічені тижні. Насамперед федерації багатонаціональні, якою і є нинішня Росія. * * * Сказане набуває особливого значення, якщо врахувати перші кроки Президента Путіна в галузі федеративного будівництва. Російські спостерігачі вже неодноразово відзначали, що путінська модель федерації помітно відрізняється від єльцинської. На місце колишньої рихлости і невпорядкованости приходить ієрархічна конструкція, де збереження поліцентричности поєднується зі зростаючою нерівноправністю владних центрів, а у стосунках між Москвою та суб’єктами Федерації на перший план поступово виходить примус. Зрозуміло, в таких умовах збереження в російській політичній практиці основних принципів “виконавчого федералізму” видається навіть бажаним; адже, як каже російське прислів’я, “на безрыбье и рак рыба”. Отже, якими є найближчі перспективи “напівфедеративної” моделі, що склалась у країні? Її шанси на виживання підкріплюються насамперед тим, що вона, без сумніву, вигідна для кремлівської адміністрації. Адже бути федералістом сьогодні, в епоху ґлобалізації - це хороший тон; і якщо вже від реґіональних центрів влади все одно ніде не подінешся, то треба хоч би спробувати забезпечити собі максимально сприятливі позиції у неминучому “перетягуванні канату”. Кулуарний і закритий характер політичного діалогу, притаманний “виконавчому федералізмові”, дає федеральним властям додаткові козирі - при наявности політичної волі потенційним сепаратистам і всяким “упертюхам” можна “викручувати руки”, не побоюючись негативної реакції публіки, причому як власної, так і зарубіжної. Але існують і аргументи “позитивного” характеру. Схема, яка тут розглядається, піддається вдосконаленню навіть при нинішній конфігурації вітчизняної політичної системи, яка передбачає безумовний пріоритет виконавчої влади перед владою законодавчою. Ідеться про те, що організований Кремлем тиск на губернаторів об’єктивно піднімає ставки реґіональних представницьких органів [детальніше див.: Автономов, Захаров, Орлова 2000], а це у свою чергу означає, що останні будуть усе активніше й напряму залучатися до діалогу з Центром. У принципі, враховуючи прагнення “Единства” - нинішньої іпостасі “партії влади” - у парі з “Отечеством” утвердити свою присутність у реґіональних легіслатурах, можна констатувати, що зараз знімаються останні перешкоди для залучення до договірного процесу в рамках “виконавчого федералізму” законодавчих органів реґіонального й федерального рівнів. Це буде робота на перспективу: участь у залаштунковому торзі між Москвою та суб’єктами Федерації колегіальних органів (на чому, зауважимо, парламентарі наполягають уже давно) допоможе зменшити недоліки закритого й недемократичного по суті процесу. А згодом, коли федеративні засади по-справжньому зміцніють, парламентарям не доведеться відвойовувати для себе роль неодмінних учасників федеративного діалогу. Таким чином, ні на мить не забуваючи про обмеженість і неповноцінність федеративної системи, яка запанувала в Росії, нам слід, очевидно, керуватися тим, що сьогодні “виконавчий федералізм”, яким би непривабливим він іноді не здавався, являє собою гранично можливе наближення до федеративного ідеалу. Це - пристосування федералістської ідеї до потреб напівдемократичного і напівринкового суспільства. Безумовно, дана модель заслуговує на всебічну й наполегливу критику. Та не викликає сумнівів й інше: її вади не повинні й не можуть використовуватися для доведення того, начебто Росія “не дозріла” для справжнього федералізму, а досвід федеративної державности є для неї “принципово неприйнятним”. Краще мати поганий федералізм, аніж не мати жодного. Найголовніше сьогодні - втримати хоча б доступний для нашого суспільства мінімум, інакше всю споруду доведеться зводити наново. Переклала Наталя Чорпіта 1. У деяких російських виданнях прізвище цього автора - Elazar - транскрибується як “Элейзер”. 2. Витоки цього підходу можна знайти у “Листах федераліста” А.Гамільтона, Дж.Медісона і Д.Джея. 3. Філософ-еміґрант І.Ільїн, який наполягав на неприйнятності для Росії федеративних відносин, з гіркою іронією відзначав: “Коли ми, розсіяні по світу, чуємо іноді такі “розумні” пропозиції: “введіть ви у себе в Росії федеративну республіку з референдумом!”, то ми завжди питаємо себе, через наївність це пропонують чи з бажання нашкодити Росії? Що для одного народу здорово, те може бути для росіян смертю” (курсив автора - А.З. [див. Ильин 1991: 55-56]. 4. “Перші конституції Канади та Індії були квазіфедеральними за своїм характером, оскільки центральним властям тут приписувалися повноваження, типовіші для унітарних систем”, - констатує Воттс [див. Watts 1999: 14]. 5. Детальний нарис історії ніґерійського федералізму див.: Каменская 1998: 73-96. 6. Зокрема, українські дослідники вважають, що в країнах, утворених на території колишнього СССР, федералістська ідея рано чи пізно буде запотребувана. Так, на думку С.Науменка, “у випадку України йдеться про унітаризм, який допускає федералістські чи квазіфедералістські підходи... Повільне переростання унітарної держави у федеративну здається для України історично неминучим” [див.: Науменко 2001: 78, 80]. 7. Під списком критеріїв, наведених цим філософом, який вельми скептично ставився до ліберального проекту в Росії, із задоволенням підписалися б Елазар чи Воттс! 8. Воттс зазначає, що “виконавчий федералізм” практикується головним чином у країнах з парламентарною формою правління, серед яких він називає Німеччину, Австралію, Індію. 9. Виступаючи в державній Думі 16 листопада 1906 р., П.Столипін таким чином охарактеризував перспективи вітчизняного самоуправління: “Як у Росії до Петра Великого, так і в післяпетровській Росії місцеві сили завжди виконували службові державні повинності… Наші реформи, щоб бути життєздатними, повинні черпати свої сили у цих російських національних началах. Які вони? У розвитку земщини, у розвитку, звичайно, самоуправління, передачі йому частини державного тягла і у створенні в низах міцних людей землі, які були б зв’язані з державною владою. Ось наш ідеал місцевого самоуправління” [цит. за: Маклаков б.р.: 35-36]. 10. Як вважає Л.Шевцова, “Владімір Путін збирається зберегти модель монолітної, нерозчленованої влади і розглядає уряд як департамент при кремлівській адміністрації” [Шевцова 2000: 82]. Використана література Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. 2000.
Региональные парламенты в современной России. М. |
 ч
|
 |
|